Noruega pas de ser un pas sin reservas hidrocarburferas probadas y nula experiencia en el sector a convertirse en uno de los mayores exportadores de petrleo y gas natural del mundo. Tambin logr desarrollar una industria para-petrolera de servicios petroleros capaz de proveer de tecnologa, bienes de capital, insumos intermedios, servicios y soluciones de punta a la industria petrolera mundial.
Esta nota trata de exponer la experiencia noruega a fin de develar su exitoso modelo hidrocarburfero y la importancia del Estado en el desarrollo del sector y de su cadena de valor.
Asimismo, reflejar los cambios que fue teniendo la poltica petrolera del pas en relacin al contexto internacional, las oportunidades y los estadios de maduracin de la industria. La expectativa es que el artculo sirva para que los hacedores de polticas pblicas tomen nota a fin de desarrollar nuestro potencial hidrocarburfero y su cadena de valor.
Como punto de partida, Noruega posea una estructura econmica slida, instituciones polticas maduras, eficientes y competentes, una sociedad disciplinada que resaltaba los valores de la frugalidad y de la creacin de riqueza por medio del trabajo, as como una base capitalista del tipo cooperativa, social y con valoracin de los bienes pblicos.
Asimismo, la industria noruega contaba con ciertos sectores que pudieron adaptar su experiencia al naciente sector hidrocarburfero. Noruega contaba con astilleros e ingeniera naval. El desarrollo de una estructura de produccin de barcos, consistente en la construccin por secciones y componentes de manera especializada en diferentes astilleros, implicaba la necesidad de intervencin por parte de las autoridades pblicas para guiar a los agentes individuales hacia la cooperacin.
Tambin el pas contaba con el desarrollo de la hidroelectricidad, la cual tuvo efectos de arrastre hacia atrs para la economa, sobre todo para el sector cementero que construy diques y presas sobre las cascadas y maquinaria de equipo, encargada de fabricar turbinas y mquinas.
Aos 60: primeros pasos y “norueguizacin”
Durante los primeros aos el contexto internacional presentaba precios internacionales bajos y, a su vez, los costos de produccin eran superiores a los de Oriente Medio.
Asimismo el pas no contaba con las divisas suficientes para desarrollar la industria. En lo que respecta al desarrollo de la industria, se careca de conocimientos especficos sobre ingeniera offshore y existan barreras de entrada en las fases medias y avanzadas de la cadena hidrocarburfera, as como la necesidad de grandes inversiones en I+D, patentes, tecnologa, mano de obra calificada y economas de escala.
Como respuesta al contexto internacional y al nulo desarrollo de capacidades locales en materia de explotacin offshore, el marco regulatorio se orient en disear incentivos para atraer a las mejores petroleras internacionales, a los recursos econmicos extranjeros y a los profesionales del sector con el fin de explorar y explotar la plataforma submarina.
Las primeras licitaciones de licencias de exploracin y produccin se realizaron por “concurso” por un plazo de 6 aos y los criterios de seleccin contemplaban: fortaleza financiera, experiencia, disposicin a contribuir en la economa noruega mediante la contratacin de bienes y servicios locales, clusulas de transferencia y creacin de conocimiento en el continente, construir infraestructuras y emplear mano de obra local.
Durante las primeras licitaciones las principales adjudicatarias fueron empresas trasnacionales (ETN) americanas y francesas.
La poltica industrial durante este periodo se caracteriz por el no involucramiento debido a la incertidumbre sobre la existencia de reservas comercialmente explotables, por lo que se procur involucrar al capital extranjero. As, durante estos primeros aos las principales operadoras (Phillips y Elf) siguieron confiando en sus proveedores.
El desarrollo de proveedores locales se reduca a actividades poco sofisticadas pero innovadoras en su momento que se adaptaron al Mar del Norte, como en la construccin de torres de hormign reforzadas con acero (existencia previa de industrias de cemento, astilleros, turbinas y maquinaria hidrulica).
Avanzada la dcada, la poltica de “norueguizacion” consista en que las empresas noruegas aprendiesen el know-how de los proveedores internacionales, por lo que las autoridades noruegas firmaron acuerdos tecnolgicos con los socios extranjeros para el fomento del contenido local.
En lnea con esta poltica, se crea el “Sistema Noruego de Innovacin en Tecnologas del Petrleo”, con la participacin de la industria, centros de I&D, las universidades y el gobierno. Durante estos aos, Estado y privados invirtieron en la creacin de “Centros de Petrleo”, programas de educacin tcnica, carreras de grado y en I&D petrolero. As se logr que muchas empresas establecieran centros de I&D en Noruega.
Aos 70: consolidacin de la industria
En 1972 entra en vigor un “Decreto Real” que establece: “En casos donde los bienes y servicios noruegos sean competitivos en calidad, servicio, tiempo de entrega y precio, stos deben ser utilizados” y se determinan una serie de premisas para el desarrollo de la industria petrolera donde “todo el petrleo y gas que se produjera costa afuera debe ser entregado en las costas noruegas”, procurando “maximizar la creacin de valor y arrastre a otros sectores e impulsar a las empresas a participar en proyectos ligados a la industria petrolera”.
En 1972 se crea el Directorio Noruego del Petrleo (DNP), rgano administrativo y consejero especializado para el gobierno. Durante ese mismo ao se crea Statoil, como petrolera estatal integrada verticalmente con una participacin por parte del Estado del 100%. En los primeros yacimientos, Statoil particip como socio de compaas extranjeras en la transferencia de competencias tcnicas mientras que personal noruego participaba en todos los niveles del proyecto bajo el principio de “learning by doing”.
Llegada la primera crisis del petrleo de 1973, en la que la OPEP decidi no exportarpetrleoa los pases que haban apoyado aIsraeldurante laguerra de Yom Kipur, los precios del petrleo se dispararon haciendo rentable la exploracin y explotacin offshore.
Asimismo, favoreci a los pases productores de petrleo no miembros de la OPEP, lo que concedi mayor poder de negociacin al Gobierno noruego.
A su vez, mayores precios permitieron incrementar la renta del Estado y otorgar privilegios a la recin creada Statoil y a las empresas locales.
En 1975, Noruega sanciona una nueva Ley Fiscal Petrolera “Petroleum Tax Act”, que estableca un “Impuesto de Sociedades General” (IS) del 50,8% gravando a toda empresa en el continente noruego y, a su vez, se estableci un “Impuesto Extraordinario sobre Actividades Petroleras” (IEAP), del 25%, por lo que las petroleras pagaban 75,8% de impuestos (IS+IEAP).
Asimismo la nueva Ley Fiscal Petrolera estableci Precios Norma donde el ingreso bruto lo determina un ente pblico, en lugar de ser tomado por el fisco lo facturado por las empresas.
En este contexto, las licitaciones buscaron favorecen a las empresas del pas, particularmente a Statoil y a aquellas ETN que instrumenten la “norueguizacin” del sector.
A su vez se firman acuerdos de cooperacin institucional entre ETN, empresas locales, institutos de investigacin e industrias para-petroleras.
Durante estos aos, la poltica industrial se centra en incentivos a la inversin, desgravaciones, deducciones como la denominada “uplift” y amortizaciones a la inversin de 6 aos en gastos en I+D, a la exploracin y desinstalacin de equipos, permitindose tambin trasladar prdidas de ejercicios fiscales previos.
A su vez se establece la deduccin denominada “Uplift”, como una desgravacin adicional sobre el IEAP, con la que se poda descontar el 10% del valor de las inversiones realizadas en los ltimos 4 aos.
Con la segunda crisis del petrleo, el Estado noruego incrementa nuevamente los impuestos. El IEAP sube a 35%, por lo que las petroleras pagan IS+IEAP (85,8%) y reduce deducciones como el “Uplift”.
Durante estos aos Statoil fue privilegiada en las licitaciones y la poltica pblica se centr en fortalecer las capacidades locales a partir de una serie de medidas:
- Carried interest (intereses devengados). Las ETN asumen costos de exploracin, Statoil no.
- Valoracin positiva del empleo, bienes y servicios locales.
- Incentivo a la cooperacin en materia de I+D entre ETN, la industria local e instituciones.
- Desarrollo de clusters petroleros con empresas locales, apoyo econmico del Estado a la I&D de nuevos productos.
- Compromiso a travs de acuerdos en I+D entre las ETN con empresas locales, instituciones de I+D y universidades.
- Acuerdo del 50%: de las inversiones en I+D local.
- Acuerdo en efectivo (cash agreement): proyectos de I+D en Noruega durante un tiempo X por una cantidad de dinero.
- Acuerdo de buena voluntad (goodwill agreement): inversin en I+D local de forma voluntaria en proyectos futuros, sin obligaciones legales.
Aos 80 a 2020: transicin a industria de clase mundial
Con el correr de la dcada del ’80, se produce una cada en el precio del petrleo, por lo que el Gobierno noruego decidi, en 1986, bajar el impuesto IEAP del 35% al 30% y las petroleras pasan a pagar IS+IEAP= 80,8%.
Asimismo, se dejan de aplicar royalties a los nuevos campos licitados y la amortizacin acelerada a la inversin se reduce al mismo ao en que se realizaron. Tambin se elimina el sistema de intereses devengados “carried-interest” que favoreca a la petrolera estatal.
Statoil pierde sus privilegios y compite con las dems empresas en las rondas de licitaciones como una ms, debiendo tambin hacerse cargo de los costes de exploracin.
Se crea “Intereses Financieros Directos del Estado” (SDFI), como un “banco petrolero estatal” para invertir directamente en el negocio de los hidrocarburos, en vez de hacerlo a travs de Statoil.
En 1992 se establece una reforma fiscal. Se reduce fuertemente el “Impuesto de Sociedades General” (IS) del 50,8% al 28% y se incrementa el “Impuesto Extraordinario sobre Actividades Petroleras” (IEAP) del 30% al 50%, por lo que las petroleras pagan IS+IEAP= 78%.
Durante estos aos, el marco normativo y la poltica industrial responde a la cada en los precios de los hidrocarburos y a la madurez de la industria, quitando beneficios y privilegios directos y apostando a una mayor competencia, eficiencia e internacionalizacin.
Planes como el Norsok (1993) apuntaron a reducir los costos de operacin en la plataforma continental noruega, permitiendo mayor autonoma a las operadoras y proveedores en la firma de contratos con proveedores, el resultado de dicha poltica fue una mayor competencia entre proveedores.
El plan Intsok (1997) busc promover la internacionalizacin de la industria para-petrolera, de esta forma el gobierno apoya y financia a los participantes del programa que procura la asociacin entre diferentes empresas, de esta iniciativa participaron los Ministerios de Petrleo y Energa, Comercio e Industria, Relaciones Exteriores, Statoil y cmaras.
Intsok inici actividades con 42 empresas y para el ao 2020 participaban 355 empresas, en 16 eslabones de la cadena para-petrolera enfocadas en el mercado internacional de servicios petroleros.
En lnea con estas polticas de apertura y bsqueda de la eficiencia, en el ao 2000, el Parlamento noruego resolvi privatizar parcialmente Statoil.
Otras iniciativas se enfocaron al apoyo a la investigacin y desarrollo tecnolgico, a partir de la asociacin de fondos pblico-privados en temas como fuentes renovables, eficiencia energtica, hidrgeno y captura de carbono. En 2008, estos fondos representaban el 1,6% del PIB.
Entrado el Siglo XXI, el Gobierno impuls programas como el OG21 que fomentaron la investigacin y asociacin entre compaas petroleras, universidades e institutos de investigacin.
Asimismo en bsqueda de la mejora continua en la explotacin de los campos, se lanza el programa Petromarks “mxima explotacin de las reservas de petrleo”, contemplando el desarrollo de RRHH para la industria petrolera a travs de universidades y financiando estudios en el extranjero.
Fondo soberano
A partir del boom petrolero noruego, la exportacin de petrleo, gas, sus derivados, industria para-petrolera y de servicios, Noruega experiment grandes supervits comerciales y de cuenta corriente. Este fenmeno puede llegar a ser una “maldicin” si los ingresos generados no se usan de forma adecuada.
En la jerga econmica, esta trampa se conoce como “mal holands”, trmino que surgi despus de que la industria holandesa sufriera un duro golpe luego del descubrimiento de grandes yacimientos de gas cerca del Mar del Norte lo que produjo la apreciacin cambiaria del “florn” por el boom exportador.
Noruega pudo haber sufrido este mal. Sin embargo, el boom hidrocarburfero ha impulsado la productividad sistmica de toda la economa noruega, siendo una de las claves haber tomado la decisin de ahorrar parte de los ingresos derivados de las exportaciones a travs de la conformacin de un “fondo soberano” de ahorro, en lugar de monetizar base monetaria a partir de subsidios u otros gastos corrientes discrecionales por parte del gobierno.
Noruega hoy
Noruega ha desarrollado una industria altamente competitiva en cada eslabn de la cadena petrolera, particularmente en estudios ssmicos, equipos de perforacin, unidades submarinas y produccin flotante.
El sector secundario adopt un papel fundamental en la exploracin y explotacin de hidrocarburos, la fabricacin de barcos, plataformas y mdulos petroleros, entre otras. Adems se ha dado impulso al sector terciario de servicios petroleros.
Es destacado el crecimiento de una cadena productiva o clster petrolero diversificado que en pocos aos se volc hacia los mercados internacionales, a partir de la cooperacin entre las petroleras, las nuevas empresas del sector para-petrolero y la comunidad acadmica.
Las empresas noruegas cubren el 60% del mercado para-petrolero nacional y emplean a 200.000 personas de manera directa e indirecta y han llegado a los mercados internacionales convirtindose en un gran exportador de partes, equipamiento y servicios petroleros.
Durante 2022, el sector petrolero export US$ 135.000 millones en petrleo, gas y refinados y US$ 46.000 millones la industria para-petrolera y servicios petroleros.
As, el sector petrolero explic 86% de las exportaciones totales del pas.
Es notable el aporte de la industria petrolera en el desarrollo econmico y social de Noruega en las ltimas dcadas. Entre 1970 y 2022, el PIB per cpita noruego creci, a precios constantes del 2010, de US$ 26.700 a US$ 79.600, incrementndose por 3 y, junto al desarrollo de polticas de bienestar, han convertido a Noruega en el pas con el mejor ndice de desarrollo humano (0.938) del mundo durante 2020.
En lo que respecta al fondo soberano, al 31 de diciembre de 2022, equivala a “12,429 billones de coronas”, aproximadamente US$ 1,23 billones, ms de 2 veces el PIB noruego (US$ 600.000 millones) y el equivalente a 7 aos de exportaciones considerando el ao 2021 (US$ 181.000 millones).
Conclusiones
El modelo petrolero noruego es un ejemplo de poltica de Estado exitosa, basada en una legislacin que supo promover la explotacin y desarrollo de la industria hidrocarburfera de manera pragmtica de acuerdo al estado en la madurez de la industria y a los precios internacionales.
De un rgimen fiscal que supo adaptarse a los ciclos internacionales generando incentivos a la inversin y usufructuando de manera inteligente la renta petrolera.
Asimismo, de una administracin gubernamental competente que supo instrumentar la poltica de Estado, generando capacidades estatales, involucrndose fuertemente en el desarrollo de polticas pblicas, de un marco legar, fiscal, de poltica industrial y en el desarrollo de capacidades locales, promoviendo eslabonamientos en la cadena de valor del petrleo como as tambin en el desenvolvimiento de tecnologa propia y en asociatividad.
Noruega tambin supo administrar su renta petrolera diseando un Estado de Bienestar envidiable, formulando una serie de normas y diseando un fondo soberano, con la finalizad de proteger al resto de las actividades productivas, diversificar su economa y asegurar las prestaciones sociales de las generaciones futuras.
